За это время власть палец о палец не ударила для того, чтобы создать экономические и правовые стимулы для формирования потребительского спроса на воздушные суда АОН, которыми могли бы пользоваться в своих интересах предприниматели, корпоративные предприятия, частные лица, учебные заведения, спортивные организации, да и само государство тоже.
АОН есть чем заняться в сфере обеспечения государственных потребностей. Чтобы глыбу экономических, правовых и иных проблем АОН решить, России потребуются десятилетия. Россия отстала от запада в области АОН на 40-50 лет и сегодня Россия выступает в роли догоняющей страны. Так что Комиссии по АОН предстоит проделать огромную работу по возрождению АОН и налаживанию ее деятельности в сферах, где регулярный коммерческий воздушный транспорт не применяется.
Комиссия по АОН. Что она может, какой ее КПД?
Комиссия – административный продукт российской системы государственного управления. Президент ей поручил разрешить давно накопившиеся государственные проблемы АОН. Цивилизованный мир вовсю использует АОН, а российские большие столоначальники никак не поймут, зачем АОН нужна России и ее гражданам и они все ждут, когда проявятся чудеса «невидимой руки рынка». Власть требует от общества доказательств, что есть гражданская авиация, которая может служить частным, корпоративным, деловым, предпринимательским и иным целям.
Комиссия исходит из очевидного факта - АОН в России есть, но существуют препятствия, мешающие ее развитию, и она берется их устранить. Несмотря на то, что она создана при Президенте, у Комиссии довольно хилые административные ресурсы. Для выполнения задач, поставленных перед ней, Комиссии предоставлен весьма скромный набор административных инструментов: заседать, озадачивать самих себя вот и все. Денег у Комиссии нет, что уже само по себе забавно. Все это характеризует Комиссию как совещательный орган при Президенте и не более того. Властных полномочий, как у министерств и ведомств, также как и денег, у нее нет. Полный расчет на энтузиазм членов Комиссии, что очень ненадежно. Конечно, есть глубокая вера в невероятную мудрость членов Комиссии, что им известна любая истина по вопросам государственного строительства в сфере АОН, но пока подтверждений этому нет. Высокопоставленный состав Комиссии еще ни о чем не говорит. Как слепок российской бюрократической системы, Комиссия мало чем отличается от действующей государственной системы управления, вполне вписывается в нее. В общем, амбиций у Комиссии много, а амуниции нет.
Несмотря на высокий титул, она вряд ли сможет реально изменить судьбу российской АОН. Слишком невелик объем функций и полномочий Комиссии. Глыба проблем, в соотношении с объемом полномочий говорят не в пользу Комиссии. Скорее, она надорвется и сгинет во времени, чем ей удастся свершить великие дела. Единственным инструментом, способным продемонстрировать возможности Комиссии по зачистке правового поля АОН от разного рода правовых помех и ограничений, является право законодательной инициативы. Однако это право не подкреплено материально. Финансирование законодательных работ оставлено на усмотрение Комиссии, т.е. дело радеющих за АОН, дело самих радеющих. Похоже, ставка делается больше на «энтузиазм», чем на реальный механизм финансирования. Копеечный подход к финансированию, «за копейку купить канарейку», привел к тому, что далеко небедные члены Комиссии решили особо не тратиться на подготовку законодательного продукта, сами стали его мастерить, не понимая в этом практически ничего. Острая нехватка компетенции в области законотворчества подменена «голым», пардон, «энтузиазмом».
Опыт Европы в области регулирования АОН.
Напомним, что объединенная Европа, вложила в течение 70-90–х годов в разработку оптимального правового режима АОН, работающего на экономику АОН и содействующего ее процветанию, порядка 100 миллионов евро. К строительству экономической и правовой площадки АОН были подключены десятки европейских научных организаций. В России таких организаций нет, а тех, что были, прикончила «невидимая рука рынка». Теперь же, руководимая ЕС «рука рынка», поставила на нормальные правовые рельсы экономику АОН, приносящую европейцам миллиардные доходы. Соотношение затрат и полученных доходов 1 к 100. В деятельность АОН вовлечены тысячи малых и средних предприятий, обеспечивающих работой сотни тысяч граждан ЕС. Необыкновенно ярок рынок имущества авиационной техники АОН.
Первые итоги работы Комиссии
Получив довольно скромные полномочия, Комиссия заработала в традиционном русском стиле административных подпорок, создаваемых властью, для демонстрации своей толковости управления государственной делами. В большинстве случаев, такие подпорки располагают не бог весть какими возможностями, но битком заполнены уважаемыми людьми, которым приятно ощущать свою значительность и приближенность к решению великих государственных дел. Как представляется, титул Комиссии, созданной при Президенте, завлек многих известных людей, хотя знатоками экономических, правовых и рыночных проблем АОН, они не являются. Пока работа свелась к проведению торжественных заседаний Комиссии в Казани и Краснодаре, где ее глава обещал завалить «аоновцев» различными льготами, субсидиями и благами.
Также, по инициативе главы Комиссии принят нелепый, чудовищно неграмотный с юридической точки зрения «Кодекс чести пилотов авиации общего назначения». На поводу этой дикой правовой безграмотности пошел Минтранс, утвердивший кодекс своим приказом. Помимо заседаний «партийно-хозяйственного актива», в декабре прошлого года Комиссия создала Рабочую группу по совершенствованию законодательства в области АОН. Возглавил ее юрист, в миру он сенатор, молодой, энергичный, но не очень сведущий в вопросах воздушного права. Такими же несведущими оказались другие члены рабочей группы. Юристов специалистов по воздушному праву нашлось немного, да откуда им взяться в стране, где наука воздушного права убита. Словом, разношерстный состав разработчиков, явная непросвещенность и дилетантство многих из них в правовых вопросах АОН не обещал ничего хорошего. Так оно и вышло.
Было бы неверным считать, что подготовка законопроектов по воздушному праву - исключительная компетенция юристов. Это далеко не так. Вопрос заключается в том, что только грамотно организованное сотрудничество юристов со специалистами других специальностей, как это, например, сделано в ИКАО и ИАТА, может дать желаемый законодательный продукт. Задача юриста состоит в переводе общественных отношений в области гражданской авиации на язык закона.
В итоге, юристы занялись типичным для нашего времени латанием Воздушного кодекса. Причем делается это выборочно и весьма субъективно и бессистемно. К предложению разработать фундаментальную концепцию правового регулирования АОН руководитель группы отнесся с иронией. Между тем, согласно научной технологии концепция АОН была бы способна помочь в выборе правильного курса совершенствования законодательства об АОН, установить, отчего надо избавляться и какие изменения необходимо внести. Концепцию подготовили, но не обсудили. Что же предложила Комиссия? Во-первых, уточнить термин «АОН». Во-вторых, изменить понятие «коммерческая воздушная перевозка. В-третьих, исключить аэродромы АОН из системы сертификации. В-четвертых, ввести новое понятие «аэродром авиационной инфраструктуры АОН». В-пятых уточнить условия договора на выполнение авиационных работ. В-шестых, снять ограничения на осуществление ряда авиационных работ.
Ущербная правовая мотивация предложений об АОН
Оценить эти предложения необходимо на основе «Методики оценки регулирующего воздействия», Приложения №3 к Приказу Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. Судя по всему, разработчики с ней не знакомы, что достаточно ясно характеризует их уровень компетентности, да образованности тоже. Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, как разработчики лихо приписывают ВК недостатки, которых в нем нет. В частности, неосновательно утверждается, что п.3 ст.21 ограничивает выполнение авиационных работ АОН. Предмет этой статьи – разграничение гражданской авиации на «коммерческую гражданскую авиацию» и «авиацию общего назначения» и все. Правильно или неправильно ли оно проведено - отдельная тема для обсуждения.
Предлагаемый перечень авиационных работ, неправомерно расширяющий права АОН на их проведение противоречит определению «авиационные работы» ИКАО, имеющее преимущественную силу согласно ч.4 ст. 15 Конституции РФ. Кстати сказать, разработчики демонстрируют абсолютную непросвещенность в вопросах международного права, не учитывают Конституцию, в которой ясно сказано, что российское правовое пространство состоит из международного и российского права и в случае совпадения объекта регулирования преимущественную силу имеет международный договор, в данном случае Чикагская конвенция. Несоответствие законопроекта на этот счет - веское основание для его отклонения.
Взрывоопасна идея разработчиков изменить понятие «коммерческая воздушная перевозка» п.3 ст.101 ВК. Они уверяют, что его необходимо привести в соответствие с Приложением 6 к Чикагской конвенции. Потрясающая наивность, вернее, невежество авторов этой идеи состоит в том, что понятие «коммерческая воздушная перевозка», содержащееся в Приложение 6 «Эксплуатация воздушных судов» II части «Международная авиация общего назначения» специально разработано ИКАО для АОН и имеет совсем другие цели, чем традиционное понятие «коммерческая воздушная перевозка», связанное с целями и задачами регулярного коммерческого воздушного транспорта. Воплощение идеи заменить понятие п.3 ст.101 ВК на понятие, приспособленное к целям АОН, разрушительно скажется на договоре воздушной перевозки, базовом регуляторе отношений перевозчика с пассажиром и регулировании перевозок воздушным транспортом в целом.
Помимо этого, разработчики предлагают освободить аэродромы АОН от бремени сертификации. Соответствующее изменение на этот счет предлагается внести в пункт 1 статьи 8 Воздушного кодекса. Сейчас аэродромы регистрируют
